本報記者從人力資源和社會保障部(以下簡稱“人保部”)司局級官員處獲悉，城鎮職工養老保險跨省轉續辦法、農民工養老保險、新型農村養老保險試點指導意見三份社保制度方案框架已基本完成，待上報國務院後争取在今年年底實施。上述官員是在參加“第三屆中國歐盟社會保障高層圓桌會議”間隙透露這一消息的。

鑒於社保制度地域分割對人員流動造成的障礙，人保部下定決心用“強行轉移部分統籌基金”的方法，解決城鎮職工養老保險跨省轉續難題。

而農民工養老保險和農村養老保險的政策細節也已初具雛形，這被視爲補上瞭社保領域的最後制度“空白點”。

在制度設計完成後，龐大的社保基金将對社保機構的管理能力提出考驗。9月25日，參加該圓桌會議的人保部副部長胡曉義表示，“下一步重點是基金監管和安全。”

社保跨省轉續：部分統籌基金可帶走

由於社會保險關系跨地區轉移影響地區的局部利益，跨區轉續一直成爲體制性難題，破解難題的呼聲一直不斷。

“目前在轉續方式上有兩種思路。”人保部勞動和社會保障部社會保險研究所所長何平對記者表示，一種方案是，把部分統籌基金換算成現金随著轉移，即可以帶著去轉入地，當然，個人賬戶的全部基金也将随之轉移。另一種方式是，不轉移統籌，隻轉移社會信息和記錄。

“第二種方式對計算和管理水平要求很高，目前各地養老保險機構管理能力參差不齊、精算水平不一樣。”何平表示。

實質上，第二種方式的思路與目前歐盟的社保轉續，即“分段計算”(不轉移統籌基金的前提下，按各參保地規定分段計發)模式非常近似。

本報記者從人保部一位司局級官員處證實
，人保部的政策傾向於採取第一種方式，即轉移部分統籌基金，最後在參保地領取養老金。具體做法是，參考個人既往繳費水平和社會平均工資水平，定出一個轉移比例，國家出台全國性政策把這一比例確定下來。

“由於社會保險關系跨地區轉移會影響地區的局部利益，轉出就是轉嫁瞭責任，轉入就意味著将來要承擔責任。”國家發改委宏觀經濟社會發展所所長楊宜勇分析，由於我國社保制度被分割在2000多個統籌單位，各統籌單位之間政策不統一，如個人繳費比例不一
、保障水平也不同。這導緻轉出地出台各種土政策限制統籌部分轉移，而轉入地由於沒有“統籌”部分而不願意接納轉入。“轉續的核心糾纏在統籌基金能否轉移上”。

事實上，人保部拟定的轉續辦法就是集中解決統籌基金轉續問題。

“具體轉移多少比例的統籌基金部分，現在還在征求各地意見。”人保部有關人士對記者表示，爲瞭征求各地意見已經專門開瞭5次協調會，征求瞭每個省的意見。

爲什麽不採納歐盟轉續模式？“他們分段計算，是不得已而爲之。”上述人士分析，由於歐盟内部有不同的國家、不同的制度，每個制度相應的社保權利也不同。分段計算的方式，如每段繳費都記錄在案，最後一個人可能得到3張或4張支票，适合歐盟特點。“但目前中國的社保地方分割狀态是暫時的，将來中國應該還是統一的制度。”

該人士分析，不分段計算的另一原因是，我國省市社會信息系統尤其是縣級信息系統不夠完善，管理能力在各區域間不平衡
，“分段計算”所需的技術基礎和條件並不完善，如每個參保者的曆史信息清晰準確記錄。

而轉移部分統籌基金的模式，将牽涉到地方利益的調整。

“國家出台轉移辦法和比例，就是要強制執行。”上述人士稱，實際上除去農民工外，跨省轉續人數並不多，大約在幾十萬。而且面臨利益調整的也是少數幾個地方，如落後地區轉移到幾個發達地區。大部分跨省轉移涉及利益調整並不大，如從湖南轉續到湖北，盡管屬於不同統籌範圍，但待遇水平差别不會太大。

爲此，該人士表示，轉續方案裏不會考慮單設一個國家社保調節基金，用於“調出利益”比較多的地區的補助。“但社保基金整體會考慮收支平衡，财政會最後兜底的”。

2012年養老保險覆蓋5億農民

除瞭社保跨省轉移問題，農民工養老保險、農村養老保險的制度設計也成爲近期關注重點。

“農民工最大特點是流動性強。”上述人保部官員表示
，盡管理論界對單設農民工養老保險制度存在不同意見，但考慮農民工用人單位繳費成本、農民工流動性特點，單設制度有利於農民工參保和權益保障。

目前考慮的具體做法之一是，農民工個人繳費約8%，用工單位繳費約10%，統一“放入”個人賬戶中。由於不存在統籌問題，這種農民工養老保險制度設計“便於農民工流動和養老金轉續和攜帶”。

而之前由於沒有專門針對農民工特點的養老保險，很多地方讓農民工加入城鎮職工養老保險。但城鎮職工養老保險轉續難問題，直接挑戰著農民工流動性強的特點。因此去年年底部分地區出現農民工“退保”熱潮，尤其是深圳地區
。

“制度肯定是過渡性的，最終農民工養老保險要對接城鎮職工養老保險或農村養老保險。”該人士指出
。

在2.2億農民工有瞭社保制度覆蓋同時，7億農村人口也将引來“社保時代”。

據瞭解，《新型農村養老保險試點指導意見》已經基本在決策部門完成。基本思路是，政府和農民、集體均承擔繳費責任。

具體做法是，農民個人和集體繳的費，放到個人賬戶
。國家和各級政府出錢的部分，建立基礎養老金。繳費年限是15年以上，在規定時間後，參保農民可以領取養老金。

“中央财政參照目前低保的數，拿出一個確定的資金數，省級政府在此基礎上根據自身能力再拿出一個確定的數，最終確定各地區一個最低标準繳費額。”上述人保部人士稱。

“由於涉及到财政‘拿錢’，農村養老保險會先進行試點，逐步推開
。”一位參與該政策制定的有關專家對記者分析，一旦财政投入後，就會成爲“剛性”需求，先行試點的做法比較穩妥。

據瞭解，具體試點節奏是，争取今年年底出台政策，明年開始試點，到2012年之前達到50%的覆蓋率，即屆時将有5億多農民加入養老保險。

假如三項制度在今年年底前如期出台
，中國社保制度将覆蓋13億人群。

24日“中歐社保”論壇上，何平對此進行瞭描繪：

社保總體覆蓋全體公民，具體險種包括五項：基本養老保險、失業保險
、基本醫療保險、工傷保險和生育保險。

首先，國家基本養老保險包括
：城鎮職工基本養老保險和農村基本養老保險。其中，城鎮職工養老保險應覆蓋企業、機關、事業單位職工和無雇主的靈活就業人員(3-5年内實現省級統籌，長期目标是全國統籌)。而農村基本養老保險應覆蓋全體農村居民，中期目标是市(地)級統籌
。

其次，國家基本醫療保險包括城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療。

另外
，失業保險應覆蓋全部雇員(公務員除外)並實行市(地)級統籌。工傷保險和生育保險應覆蓋企業、機關、事業等全部雇員，並實行市(地)級統籌。

管理能力面臨挑戰

如果中國政府在2020年成功實現社保的“全覆蓋”，那麽新的挑戰随之而來——如何運營和監管這筆全國民衆安身立命的“保命錢”？

這也是人保部副部長胡曉義已經開始考慮的問題。9月24日，胡曉義在論壇上表示：“要适應社會保險基金可持續發展的需要，研究制訂符合中國實際情況的基金投資運營的辦法，實現保值增值。”

爲瞭證明全覆蓋時代社保資金運營監管的壓力，中國社科院拉美所所長、社保專家鄭秉文預測瞭2020年可能發生的局面
：

如果屆時個人繳費8%，單位繳費8%，當年繳費收入爲2.7萬億元
，支出2萬億元，曆年資金滾存結餘爲8.8萬億元；如果個人費率8%，單位費率12%，當年收入3.2萬億元，曆年滾存餘額爲11.2萬億元；如果個人繳納8%，單位繳納16%，曆年滾存餘額将高達13.8萬億元。即使以最保守的第一種情況計算，到2030年，資金滾存結餘爲33萬億元，2040年達到86萬億元，到2070年，有望高達413萬億元。

“關於社保基金的管理，現在連個法規都沒有，這是社保法迫切需要解決的問題。”何平說。

他所稱的社保法即《社會保險法》，該法出台之後将是我國社保領域第一部綜合性法律。

胡曉義表示，目前全國各項社會保險有1萬多億元的結餘，但是投資渠道狹窄，管理的規範也有待加強。

監管機制的不完備，最直接的體現莫過於社保部門參與社保資金管理者的規模。一位知情人士透露，目前人保部參與社保基金管理的工作人員才10個人左右，並且其中負責企業年金監管的基金監督司才2-3個工作人員。

在鄭秉文看來，不管中國的社保管理體制如何設置，都必須符合若幹标準，其中之一是根據“監管負荷”的國際慣例與标準來配備人員和編制。所謂“負荷監管”，是指監管機構官員人均與參保人數或資産數量之比。

根據鄭秉文的計算，我國的監管負荷爲每個官員人均管理625億人民币即62億歐元資産；按參保人數計算，我國是每個監管官員平均管理上千萬參保人員。“我們的負荷監管相當於别人的上百倍乃至上千倍，顯示我們社保部門負荷過重。”

國外的監管都遠遠低於我國，例如具有可比性的墨西哥“國家退休金儲蓄監管委員會”170人，人均資産管理比例是3.2億美元(2005年資産規模551億美元)；按參保人數計算，具有可比性的阿根廷“退休和養老金管理總局”是183人，全國參保人數930萬，人均管理5.1萬人。

再以企業年金爲例。我國人保部基金監督司負責企業年金監管的隻有一個處室，工作人員爲3個人左右，負責900億元資金的監管和700萬參保人員，“同時還要負責企業年金的全部政策法規的起草、金融提供商資格的考核審批等工作，對中央一級的監管來說，如此超負荷監管，堪稱世界之最。”鄭秉文表示。

而在國外，企業年金的監管負荷通常不會超過人均10億歐元。美國企業年金的管理部門多達800多人。

鄭秉文表示：“企業年金出事是必然的，不出事是偶然的。”

目前國際發展趨勢是，監管機構越來越大，監管負荷越來越小。因此，鄭秉文判斷，根據我國2020年社保基金和企業年金的發展規模，社保基金的監管官員應保持在200人以上，而企業年金的監管官員至少要達到230人。